domingo, 8 de diciembre de 2013

La formación de los trabajadores como política de empleo y su gestión externalizada.

Las noticias recientes sobre reiteradas irregularidades en la gestión final de los fondos públicos dedicados a la formación de los trabajadores pudiera dar la impresión de que nos encontramos ante una materia que se encuentra poco regulada o, al menos, en la que existen lagunas que dejarían huecos para elucubraciones interpretativas.

Sin embargo, muy al contrario, se trata de una cuestión en la que, a fin de prevenir los fradues pasados acaecidos durante la existencia del FORCEM-, las previsiones normativas detallan de manera casi exhaustiva como se ha de desarrollar y controlar esta actuación administrativa compleja en la que, desde un principio, en vez de asumir una gestión pública directa, el legislador optó por externalizar su gestión basándose casi exclusivamente en los agentes sociales (sindicatos más representativos y asociaciones de empresarios).

Esta decisión se debe, principalmente, a la consolidación en España -tras la transición- de un modelo concentrado de relaciones laborales (contrapuesto al modelo reivindicativo italiano o descentralizado anglosajón) que ha favorecido que, en aras a obtener una mayor control de los conflictos sociales, el Estado cediera parcelas de poder a las distintas organizaciones de intereses, entre ellas a los sindicatos más representativos –y a su contraparte, las asociaciones empresariales más representativas-, a cambio de que estas, ejerciendo un control sobre las bases, fueran capaces de arbitrar políticas de moderación y consenso, intercambiando poder por gobernabilidad. “Las organizaciones sindicales, han obtenido de esta manera, a cambio de moderación salarial y concesiones económico-laborales, una mayor presencia en el ámbito de lo público y un reforzamiento de su organización e influencia en la política económica” (Obdulia Taboadela, 1990).

El presente artículo tiene por objeto describir, siquiera de forma somera, la compleja regulación existente y, así, comprender mejor que la reiteración de irregularidades que han salido a la luz no puede deberse tan solo a meros errores casuales de aplicación contable.

Podemos comenzar señalando, sin ánimo de ser exhaustivos, que la formación en el empleo de los trabajadores, tanto la formación ocupacional profesional como la continua, tiene su fundamento constitucional en el artículo 40.2 de la Constitución española cuando establece que “los poderes públicos fomentarán una política que garantice la formación y readaptación profesionales” puesto en relación con el artículo 35.1 al establecer el derecho a la promoción a través del trabajo, e indirectamente, con el 41, en lo que se refiere a la protección de la situación de desempleo.

En este sentido, la definición legal del concepto “política de empleo” aparece contenida en el artículo 1 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, reformada de manera relevante por el Real Decreto-Ley 3/2011, de 18 de febrero, donde se afirma que es el “conjunto de decisiones adoptadas por el Estado y las comunidades autónomas que tienen por finalidad el desarrollo de programas y medidas tendentes a la consecución del pleno empleo, así como la calidad en el empleo, a la adecuación cuantitativa y cualitativa de la oferta y demanda de empleo, a la reducción de las situaciones de desempleo y a la debida protección en las situaciones de desempleo”.

En este ámbito, tanto la formación ocupacional como la continua se sitúan en el centro de las políticas activas del ámbito laboral que mejor pueden contribuir a la consecución de los objetivos de empleo, por ello el legislador establece que los recursos económicos destinados a estas políticas activas de empleo serán gestionados por los Servicios Públicos de Empleo (dependientes de la Administración General del Estado y de las distintas Comunidades Autónomas), desarrollando para ello las acciones y medidas que consideren necesarias, pero abriendo la puerta a que puedan ser gestionadas por entidades privadas mediante la concesión de subvenciones públicas, contratación administrativa, suscripción de convenios, gestión directa o cualquier otra forma jurídica ajustada a derecho.

De entre estas actuaciones se recogen expresamente la “formación y recualificación: acciones y medidas de aprendizaje, formación, recualificación o reciclaje profesional incluidas en el subsistema de formación profesional para el empleo” (art. 25.1.b) y las “acciones y medidas que impliquen la realización de un trabajo efectivo en un entorno real y permitan adquirir formación o experiencia profesional dirigidas a la cualificación o inserción laboral” (art. 25.1.d).

La Ley 56/2003 también prevé un subsistema específico de formación profesional para el empleo que está constituido por un conjunto de iniciativas, medidas e instrumentos que pretenden, a través de la formación de los trabajadores y de la acreditación de su cualificación con arreglo a los criterios fijados por el Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional, dar respuesta a sus necesidades personales y profesionales de inserción y reinserción en el sistema productivo y contribuir a la mejora de la competitividad de las empresas. La Ley reconoce tanto a las organizaciones empresariales como a las sindicales más representativas y, desde la reforma del Real Decreto-Ley 3/2011, a los centros y entidades de formación debidamente acreditados a través de sus organizaciones representativas del sector, derecho a participar en el diseño y planificación de este subsistema.

La regulación de este modelo de formación profesional para el empleo está desarrollado en primer término por el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, donde se da cabida a los tres elementos sobre los que pivota la realidad práctica de este mecanismo: la participación de las comunidades autónomas, la inserción de la formación en la negociación colectiva sectorial y el importante papel de los “interlocutores sociales” en el desarrollo de estrategia de formación. Y se constituye la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo, como entidad perteneciente al Sector Público Estatal, que como su propio nombre indica tiene carácter tripartito y su Patronato está constituido por la Administración Pública (con representación del Ministerio competente y de las Comunidades Autónomas) y por las organizaciones empresariales y sindicales más representativas. Asimismo, en esta norma se prevé la aplicación de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones en la ejecución de las programaciones de acciones formativas con fondos públicos distintas de la ejecución de programas sometidos a una regulación específica (art. 23 del RD).

La financiación de estas actuaciones para cada año se establece mediante una disposición adicional en la Ley de Presupuestos Generales del Estado (la Disposición adicional número 85 en la LPGE para 2013), partiendo de la base de la cotización por formación profesional que, de manera conjunta con las cotizaciones de seguridad social, se recauda por la Tesorería General de la Seguridad Social. Los porcentajes pueden variar cada año, pero para este ejercicio 2013, el 50 por ciento, como mínimo, de lo así recaudado se afectará a la financiación de iniciativas en materia de formación de demanda, que abarca las acciones formativas de las empresas y los permisos individuales de formación, formación de oferta dirigida prioritariamente a trabajadores ocupados, acciones de apoyo y acompañamiento a la formación, formación en las Administraciones Públicas (un 6,165% que gestiona directamente el Instituto Nacional de la Administración Pública) y a los gastos de funcionamiento e inversión de la propia Fundación Tripartita, la cual deberá presentar anualmente y antes del 30 de abril del ejercicio siguiente ante el Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE), la justificación contable de los gastos realizados con cargo a los fondos asignados para su funcionamiento. El 50 por ciento restante se destinará inicialmente a financiar las acciones formativas dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados.

Las Comunidades Autónomas con competencias estatutariamente asumidas en la materia recibirán del Servicio Público de Empleo Estatal las transferencias de fondos para la financiación de las subvenciones que en este ámbito les corresponda gestionar.

A estas cantidades hay que añadir las cantidades libradas por el Fondo Social Europeo, -siempre en régimen de co-financiación con administraciones nacionales-, que entre sus iniciativas incluye aquellas tendentes a aumentar y mejorar la inversión en capital humano, sobre todo mediante la mejora de los sistemas de enseñanza y formación. Es en el ámbito respectivo, Estado o Comunidad Autónoma, donde diversas disposiciones de carácter reglamentario concretan los proyectos y áreas donde esta financiación se verifica, tras haber sido aprobada en las instancias europeas.

El Real Decreto 395/2007, se desarrolló parcialmente por medio de la Orden TAS/2307/2007, de 27 de julio, en donde se concretan las actuaciones que las Administraciones Públicas han de implementar para controlar la realización de los cursos. Así, su art. 30 describe diversas actuaciones de seguimiento y control a realizar por las Administraciones Públicas, como el seguimiento in situ de la actividad formativa durante su realización, o recopilar testimonios de los responsables de formación, alumnos y formadores, sobre la ejecución de la acción formativa, contenidos de la misma, número real de participantes, instalaciones y medios pedagógicos. Por otra parte, y con posterioridad a su realización, se prevé la comprobación mediante evidencias físicas de a) la ejecución de la acción formativa; b) el número real de participantes; c) la entrega a los participantes del diploma o certificado de formación y la inclusión del emblema del Fondo Social Europeo cuando este haya participado en la financiación; d) justificantes de los costes de formación, su contabilización, así como de la materialización del pago antes del último día hábil para la presentación del boletín de cotización del mes de diciembre del ejercicio económico que corresponda, teniendo en cuenta los requisitos establecidos por la normativa española y, en su caso, la comunitaria respecto de la cofinanciación del Fondo Social Europeo; e) en las acciones ejecutadas mediante las modalidades de teleformación, a distancia convencional o mixta se realizará una comprobación adicional de las entregas de material, de los controles de seguimiento y de las pruebas que conlleve la enseñanza programada, así como la verificación de los soportes didácticos y de la asistencia tutorial. También deberá comprobarse que comprobarán las bonificaciones aplicadas por la empresas corresponden con conceptos previstos por la norma.

La gestión económica se canaliza a través de la mencionada Fundación Tripartita, y mediante las convocatorias de subvenciones que realizan las Comunidades Autónomas o el SPEE para la realización de estas actividades formativas y a las que también concurren las organizaciones sindicales y empresariales, bien de forma directa, bien por medio de sus Fundaciones filiales. Así, por ejemplo, en el caso de la UGT, el Instituto de Formación y Estudios Sociales, el Centro de Innovación Formación y Actividades Sociales (CIFAS) que gestiona la Escuela, “Arsenio Jimeno” de Aragón; la Fundación Pascual Tomás, en la Escola Formación Vicent Redolat del País Valenciano; la Fundación Canaria para el Desarrollo Social (FUNDESCAN); en Andalucía, la Escuela Largo Caballero de Córdoba; MASERCISA, de UGT-Madrid; el Institut per al Desenvolupament de la Formacio i lÓcupacio (IDFO) en distintas sedes de Cataluña; la Fundación ICARO etc...). La reforma reciente de 2011 abre acertadamente la puerta a que entidades independientes especializadas en el sector educativo y formativo puedan participar con más facilidad en estos procesos pues, hasta entonces, su participación se tenía que articular mediante subcontratas con los inicialmente adjudicatarios.

Un aspecto al que se ha venido dando poca importancia es que, dado que la mayor parte de estas actividades formativas son financiadas de una manera u otra con fondos públicos, la contrataciones de bienes y servicios que los destinatarios de estos fondos debían realizar para llevar a cabo las actuaciones formativas entraban dentro de la categoría de contratos subvencionados establecida en la Ley de Contratos del Sector Público y, de acuerdo con lo establecido en dicha normas, si no se trata de contratos que por su cuantía, deban encontrarse sujetos a regulación armonizada en cuyo caso debería aplicarse esta norma en sus propios términos, al menos es necesario que quienes así contraten lo hagan con arreglo a unas instrucciones de obligado cumplimiento en el ámbito interno de dichas organizaciones y que en ellas se regulen procedimientos de contratación de forma que el contrato sea adjudicado a quien presente la oferta económicamente más ventajosa y quede garantizada la efectividad de los principios de publicidad, concurrencia, transparencia, confidencialidad, igualdad y no discriminación.

Los indicios aparecidos en la prensa apuntan a que tanta parafernalia regulatoria ha resultado, una vez más, papel mojado y no ha impedido que los “errores contables” campen a sus anchas con grave detrimento de las arcas públicas y horadando la posible eficacia de las políticas activas de empleo que se han intentado desarrollar por este medio.

Rememorando el viejo y conocido refrán, tal vez haya sido la previa experiencia propia como principales gestores de este servicio público externalizado, lo que haya fundamentado la tremenda desconfianza de los principales sindicatos, ante los intentos de externalizar la gestión de otros servicios públicos como, por ejemplo, la asistencia sanitaria.

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